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編者按

2016年年初，在北京舉辦的“事業單位人事制度改革最新動態及熱點問題高峰論壇”上，相關部委人士說，將重點研究高校、公立醫院不納入編制管理的問題，可謂一石激起千層浪。雖然早在2015年5月北京市發布的《關于創新事業單位管理加快分類推進事業單位改革的意見》中就明確提出“對現有高等學校，保留其事業單位性質，探索不再納入編制管理”，但這一關乎高校教職工切身利益的改革舉措還是稍有“風吹草動”便引起社會的強烈關注。為什么取消編制？取消編制后教職工的工作是否穩定？養老與社保會受什么影響？新進教職工的戶口怎么辦？大家議論紛紛。為此，本版特別邀請作者對高校取消編制的意義和可能面臨的挑戰進行解析，希望能給讀者帶來啟發。

僵化的編制管理制約高校發展，取消編制已是大勢所趨

編制已成為制約高校發展的重要因素，改革教師編制是大勢所趨。對于政府和高校來說，編制是高校崗位設置、核定收支和財政給予補助的依據。編制涉及高校的人權和財權，是高校發展的生命線。正因為如此重要，高校又是具有辦學自主權的學術機構，故自20世紀80年代以來，教育行政機關一直在試圖科學測算高校編制，但問題頗多，出臺的只是試行辦法和草案。1985年，原國家教委下發的《普通高校人員編制的試行辦法》，第一次明確地將校（院）本部、專職科研人員、實驗實習工廠、直屬單位列入編制范圍，根據學校不同類型，以在校學生人數為標準和依據制定了教職工和學生的比例及教師與學生的比例。90年代末，隨著高校的合并、擴招，為保證高校教學質量和提高辦學效益，教育部對高校編制管理進行積極的探索，其中最重要的措施便是控制生師比，提高教師比例和降低非教師比例。1999年，中編辦、教育部、財政部制定了《普通高等學校編制管理規程（草案）》，作為高等學校編制管理的臨時辦法，在一定時期發揮了指導作用。這兩個文件都是從宏觀管理的角度出發，重點尋求招生規模與編制之間的關系，以不同招生規模、不同科類的不同生師比或生員比確定各高校編制數量和規模，從而對編制進行控制。但是，單純從招生和人才培養規模的角度進行控制，就只強調了教學職能，忽視了科研和社會服務等。并且，不同類型的學生，如研究生與本科生、專科生，不同學科專業的學生如何確定合適的師生比例，在全國范圍內實施“一刀切”的辦法是行不通的。

高校現有編制是在上述兩個文件基礎上于20世紀90年代核定的，之后一直沒有調整。近20年來，高等教育事業發展迅速，高校人才培養、科學研究、社會服務等任務量成倍增長，事業發展與編制緊缺的矛盾愈演愈烈。1998年以來，全國普通高校普通本專科、研究生人數增加了約6倍，而教職工人數僅增加1倍多，教師編制增加大約2倍。編制捉襟見肘已成為制約高校發展的重要因素。為緩解這一矛盾，高校不斷在用人機制上進行創新，積極探索聘用合同、勞動合同等契約管理方式，不少高校都實現了全員聘用，試行勞務派遣，推行人事代理。在編制的限制下，高校在人事自主權方面一直面臨著諸多掣肘，既要保證教學科研工作的順利開展，又要在核定的編制內解決問題。為此，把寶貴的編制資源用于事業發展最需要的地方，同時增加了大量編外人員。這部分編外人員與編制內人員在工資、社保、職稱評定、住房補貼等方面，都存在較大的差距。機關事業單位的工資、養老保險制度改革，也沒有把這部分人員考慮在內，帶來了系列遺留問題。在政府控制和核定編制的情況下，高校也無法真正實施聘任制度，對教師進行分類管理和分類評價。前兩年，教育部人事司一份面向全國200多所高校的問卷調查報告顯示，高校希望改革編制管理方式甚至取消編制管理，認為“編制與身份掛鉤太緊，弊大于利”“編制管理過死、編制偏緊”是最突出的問題。

高校取消編制管理，符合國家事業單位改革的方向。現有事業單位可劃分為行政類、經營類和公益類三個類別。其中，公益類又分為公益一類和公益二類。劃分的唯一標準是社會功能，不以機構名稱、經費來源、人員管理方式等作為分類依據。公益一類事業單位是承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的事業單位，如中小學。公益二類事業單位是承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的事業單位，如高校、公立醫院等。2011年《國辦關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》明確提出，對公益二類事業單位“在制定和完善相關編制標準的前提下，逐步實行機構編制備案制”。建議盡快實施高校編制備案管理，高校自主確定人員規模并實施動態調整。2015年5月，北京市發布的《關于創新事業單位管理加快分類推進事業單位改革的意見》中明確提出，對現有高等學校，保留其事業單位性質，探索不再納入編制管理。對現有編內人員實行實名統計，隨自然減員逐步收回編制。

取消編制讓多方面臨挑戰，如何度過轉檔期、空窗期和陣痛期是關鍵

在取消高校編制的過程中，政府、高校和教職工都面臨諸多挑戰。

政府對于政府來說，一是要改變編制的管理方式，由傳統的編制控制變為監督和備案；二是對于高校撥款方式的改革，取消編制并不意味著對于高校的財政撥款要減少，隨著教育經費的增加，對于高校的撥款也要持續增長。之所以要保留高校的事業單位性質，主要是因為高校的公益屬性，不能實施市場化和產業化，還需由財政進行撥款。撥款方式要由傳統的按編制“人頭”撥付，改為綜合經費核算辦法和撥付標準，撥款標準要考慮學科專業性質、人才培養的數量與類型，科學研究、社會服務等綜合因素，而與教職工規模沒有多大關系。三是要解決政策空窗期的問題。傳統的編制管理附帶多種身份屬性及福利屬性，如北京市政策規定：提供給事業單位的北京戶口指標，只能用于編制內人員，上海市養老保險有關政策規定，超出編制限額的人員不能按照事業單位職工退休，諸如此類的政策規定為編制附加了更大價值。在取消編制后，新進教職工的戶口、養老、社保、醫療等問題如何做出合理的政策規定，需要有關部門出臺相關文件。

高校對于高校來說，取消編制管理是高校人事自主權落實的重要方面，可以自主確定人員規模并進行動態調整。權力也意味著責任。一是高校要用人力資源管理理念取代傳統的人事管理觀念，在用人體制機制上打破機構和編制的壁壘，加強高校人力資源規劃，根據經費撥款條件和勞動力成本自行編制“用人規模”，不搞“平均主義”和“一刀切”，對于教職工的布局進行結構性調整，將高校所追求的人才競爭優勢的戰略選擇與獲取競爭優勢的戰略目標結合起來，激勵教職工的職業認同感和工作主動性，最大限度地實現人力資源的保質和增殖。二是正確處理好有編制的“老人”與無編制的“新人”“編外人員”的薪酬待遇、地位身份的差異等問題。在當下，高校教師的薪酬待遇并不占優勢，很多人去高校工作，更在意高校教師的事業編制身份。如今取消事業編制，如何認識高校教師的地位和確保教師職業的含金量就值得認真考慮了。三是推進人事制度改革，落實聘任制度。在高校綜合改革中，許多高校提出對于教師實施分類管理，即分為教學科研崗、教學崗、科研崗等。這要求高校實施聘任制，科學有效配置教師人力資源，建立新式勞動分工體系，構建多元化教師隊伍。由于不同高校的目標不同，應建立符合自身特色的人力資源布局和師資隊伍結構。同時，教師隊伍的多元化意味著教師評價的多樣化。實行教師的分類管理，對于不同崗位的教師提供不同職業發展平臺和晉升渠道，實行不同的考核評價方式，不再用同一把尺子衡量所有的教師。不同的高校應該根據自身的歷史傳統、學科特點、辦學特色及自身的條件和組織發展的需要，最大限度地發揮人力資源的作用，實現人力資源的動態匹配，通過制度設計鼓勵競爭，提升教師水平和教師隊伍質量。如《清華大學綜合改革方案》和《北京大學綜合改革方案》均提出了“預聘—長聘”制度。由此給予教師不同的考核標準以及聘用制度，用公平與公正給予教師良好的教學科研的競爭環境。

教職工對于教職工而言，取消編制管理不會影響教師的薪酬待遇、不會影響教師的教學科研、也不會影響教師的工作穩定性和教師隊伍的建設與質量。但隨著教師分類制度的實施、特別是北大清華等學校的“預聘—長聘”制度，教師的工作環境會有所改變，對教師的職業能力會帶來更大挑戰，也許教師薪酬的差異化會加大，高校會逐步建立分類的激勵制度，針對不同類型教師確立不同的薪酬體系。

總之，取消高校教師編制，符合國家事業單位改革方向，符合高等教育發展規律和高校辦學規律，政策是好政策，關鍵是在政策實施的轉檔期、空窗期和陣痛期，把握好政策實施的節奏和相關政策的配套落實，把政策的正能量充分展現，使其落地生根、開枝散葉，把政策實施可能帶來的負面影響充分疏解化通，減少政策實施對于高校教職工隊伍建設帶來的震蕩。

延伸閱讀

牽涉高校、公立醫院697萬人“鐵飯碗”

1月15日，在北京舉辦的“事業單位人事制度改革最新動態及熱點問題高峰論壇”上，人社部中國人事科學研究院工資室主任、研究員何鳳秋表示，今年重點要研究編制創新改革，特別是高校、公立醫院不納入編制管理后對相關改革的影響。據了解，全國現在有111萬個事業單位，事業編制約3284.4萬名，在職人員2947.3萬人，從行業看，教育和衛生占了大頭，分別占總數的47.8%、15.7%，其中，高等教育按教育部公布的數據，截至2014年年底，我國普通高等學校教職工233.57萬人；衛生行業若按3284.4萬的15.7%計算為463萬人，如果高校和公立醫院取消編制，將涉及697萬人的“鐵飯碗”。

戶口、補貼改革將穩步推進

對于事業單位來說，編制是崗位設置、核定收支和財政給予補助的依據，編內人員工作的穩定性和所享受的福利待遇跟編外人員有著不小的差別，其中最大的“福利”莫過于編制能夠解決很多錢解決不了的問題，比如戶口。那么，一旦取消編制后，戶口、補貼等問題又將怎么管理呢？北京市發布《關于創新事業單位管理加快分類推進事業單位改革的意見》提出的做法是：對現有高等學校、公立醫院等，逐步創造條件，保留其事業單位性質，探索不再納入編制管理。對現有編內人員實行實名統計，隨自然減員逐步收回編制。涉及與編制管理相關的財政經費、養老保險、戶籍管理、出國交流、住房補貼等，相關部門要準確把握事業單位改革總體要求，依據有關規定加強管理。目前，在養老保險方面，到去年年底，全國各個省、自治區、直轄市，都已經出臺了具體的實施方案，今年機關事業單位則進入到實施的階段，編制內外逐步統一的趨勢是明顯的，編制內人員“只領不交”的時代成為過去，顯而易見，繼養老保險之后，戶口、補貼等方面的改革也將穩步推進。

對取消編制的三種意見

目前對高校和公立醫院取消編制業界有三種意見。一種是支持，認為高校和公立醫院依附在體制之內，固然可以躲避風雨，卻也捆住了手腳，很難在管理方式上與私立高校和私立醫院競爭；由于編制是核定的，在用人上沒有自主權，發展會受到限制。一種是反對，認為高校本身的編制管理是不可能取消的，否則會亂套。高校內部如果取消編制管理，對各學院、系沒有規模控制和發展規劃，就失去了基本的管理規范。當然，還有第三種意見，即改革的初心應該是越改越好，而不是越改越差，應該充分考慮被改革單位的利益問題，不能是讓“有編制的人”向“沒編制的人”看齊，而是讓“沒編制的人”在改革后也和以往“有編制的人”一樣幸福。

（李立國，作者系中國人民大學教育學院教授、副院長）（摘編自微信公眾號“每日經濟新聞”）